市政协召开2022年党风廉政建设工作会议

[22]参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，译林出版社2018年版，第3-5页。

从它的所指来看是断裂了，但它的部分意涵（如权威性或根本性）并未丧失数据驱动的社会信用体系生成数字人格已经成为数字资本主义和监控资本主义攫取高额利润的新工具。

[xxiii]为纠正数字资本主义与监控资本主义固有风险，国外研究将视角投向福柯的治理理论。[lvi] （三）算法行政下法治的作用空间 在数字时代，社会（无论如何构成）更加需要法律的规范和叙事来管理数据系统操作的使用，并保护数据生成本身的完整性。[xlix]社会信用体系提供了一种全面事实和遵守事实的新制度，其预测功能生成一种新型的自动化权力运作机制，取代原有法制和社会信任作为人类社区基础。如果放纵数字资本主义实现其政治目标，将极大增强其利用新货币基础设施获利的能力，而不是为已在数字世界中权利失衡的网络参与者增加权利和自由。亦即，基于算法控制，监控资本主义完全可以借助算法黑箱强加其意志或偏见，由此生成黑箱社会。

[liv]参见Backer,Larry C,.Next Generation Law：Data Driven Governance and Accountability Based Regulatory Systems in the West,and Social Credit Regimes in China.Access November 18,2019.https：//ssrn.com/abstract=3209997. [lv] [英]安妮·施沃恩、史蒂芬·夏皮罗：《导读福柯〈规训与惩罚〉》,庞弘译,重庆大学出版社2015版,第123-124页。当个人被记录在案时，这将使信用数据转换为适用于非公开专业评比的个案中。因此，人们公认流行病学研究涉及的知识范围非常广博，宏观与微观层次结合，自然科学与人文社会科学综合，可谓博大精深。

[29]胡锦涛同志2003年在检查SARS防治工作时曾指出，广泛动员全社会实行群防群控，打一场防治疫病的人民战争。（四）预警过程封闭性与疫情影响群体性的矛盾 由传染病导致的突发公共卫生事件在影响对象上具有群体性和非特定性，不仅涉及到传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，而且涉及潜在传染对象及其所在的社区、单位和社会组织等各种主体，甚至超出国界产生全球性影响。比如，美国疾病控制与预防中心（CDC）、法国传染病预防与控制署（Direction des Maladies Infectieuses, DMI）和欧洲疾病预防与控制中心（ECDC）均有权对外直接公布其所得信息直至作出医学预警，美国CDC甚至可以采取隔离或封锁措施。政府的政策取向，如对疾控机构的补偿方案是强制趋同的重要来源。

[21]姜城：《系统论视角下的行政执法风险防控》，《当代法学》2019年第6期，第80页。在突发公共卫生事件预警中充分发挥中央和地方两个积极性，有助于塑造更好实现风险预防义务的法治化的具体制度形态。

从横向的权限配置看，各级人民政府是预警制度的中心，卫生行政部门是具体职能部门，疾控机构作为事业单位则只具有咨询职能。必须强调，预警本身是一个高度专业化的决定，它在性质上意味着，通过收集、整理、分析目标传染病的相关信息资料，评估事件发展趋势与危害程度，在事件发生之前或早期发出警报，使相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应，预防或减少目标传染病的危害。因此，上报的功能在于将疫情信息由地方疾控机构水平传递到地方卫生行政部门以及领导它的地方政府，同时纵向传递给上级卫生行政部门。省级人民政府或国务院卫生行政部门享有预警决定权却不直接收集信息，而地方疾控机构和卫生行政部门掌握信息却无权作出预警。

疫情信息流动的封闭化和滞涩性。预防风险是国家不可推卸的宪法义务，在突发公共卫生事件预警中充分发挥中央和地方两个积极性，有助于塑造更好实现该义务的法治化的具体制度形态。后来的《突发事件应对法》则基于突发公共卫生事件的紧迫性适当扩张了主体范围，即可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报。[17]因此，个人、社区、企业和社会组织等都在疫情危机预警和应对中具有极其重要的作用。

[23]目前，我国疾控机构只能向卫生行政部门和人民政府报告，而无权对外发布其所获得的预警信息，这种关系定位将技术与政治糅合在一起，既不利于专业机构发挥专业优势，也增加了预警的环节并降低了预警系统的响应速度。比如对于甲类和乙类传染病疫情，疾控机构应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。

（二）预警主体政治性与预警判断专业性的矛盾 传染病和突发公共卫生事件的预警涉及大量医学、生物学、数学等专业知识，特别是在现代科学高度发达、学科分化日益细密的背景下，突发公共卫生事件的预警必须在多学科相互合作的基础上进行高度专业化判断。参见《国家突发公共卫生事件应急预案》，《中国食品卫生杂志》2006年第4期，第368页。

从理论上讲，提高预警过程的公开性还应考虑到，扁平化预警体系即使在受到媒体监督的条件下仍然存在失灵风险，这源于公权力易被滥用的本性。下报是指上级部门向下级部门的通报。因此，笔者认为，应当在正确认识人民政府与同级卫生行政部门的领导与被领导关系的基础上，在法律上明确赋予各级卫生行政部门在突发公共卫生事件预警中的独立性，甚至将其作为独立的预警主体，这不仅有利于减少预警的中间环节和突出预警的专业性，而且也有助于实现不同层级规范在预警主体范围上的一致性。但是，错误的预警信息有可能引起大众不必要的惊慌，造成不必要的动荡。突发事件容易暴露国家治理中的问题，从预警权限纵向配置中亦可管窥国家纵向治理体系的缺点与不足。2019年底暴发的新冠肺炎疫情至今年3月初已在国内累计报告8万余确诊病例，累计死亡逾3千人，病毒蔓延至全球88个国家，[1]其所到之处人人自危。

在国家应急预案中，各级人民政府卫生行政部门成为预警主体，[27]湖北省应急预案则将省卫生厅、有关市（州）政府增加为一级、二级预警信息发布主体，将市（州）、县（市、区）政府或卫生行政部门增加为三级、四级预警信息发布主体。尽管疾控机构作为事业单位具有独立性，但在实践中也普遍受上级疾控机构和本级卫生行政部门的双重领导，成为层级制的一环。

三、中央和地方预警权限的重新配置 （一）层级式预警的扁平化思路 提高传染病预警响应速度、防止突发公共卫生事件的发生存在两种不同思路。[30]群众参与必须以信息公开为前提，建立公共信息公开机制和保障公民与政府共享信息，是社会组织和公民参与建设的首要条件，在处理紧急事件时更加如此。

当前似乎存在一种见解，即随着现代信息技术的发展，中央可以运用大数据手段更好地集中统一行使决策权。只有执法机构预警响应速度超过传染病的传播速度，预警制度才能真正发挥作用，《突发事件应对法》规定的减少突发事件的发生的立法目的才能有效实现。

之所以出现这种名实不符的情况，是由于其背后的行政体制。它要保证神经中枢及时处理各方面的疫情信息，但却不能等待所有疫情信息汇集到神经中枢之后由后者统一采取预防行动。即使扁平化重新配置方案过于理想而无法得到实施，预警过程的公开性也将有助于提高层级式权限配置模式的效率，减少疫情信息传递过程中的失真和折扣，避免各级机构在封闭的层级式操作中错失疫情预警的黄金时间。[19]在应对尚未经由上级确定和公布的风险时，层级式预警机制的内在矛盾和弊病就更会暴露无遗。

这在表面上似乎不合时宜，因为武汉市和湖北省两级政府在治理疫情的过程中还有不少值得反思的经验教训，据此正应当强化中央的作用。该制度在2019年新冠肺炎疫情中受到考验，特别是其央地权限配置机制亟需审视和反思。

这就使预警的意义大打折扣，它更多有助于有关地方政府和疾控机构加强防控措施，却无法有效唤起整个社会的警惕。[14]参见前引[5]，沈岿文。

只有在法律上明确决定权在于政府，才可使名实相副，也能真正让政府负责。而正是在这一点上，可以看到层级式行政模式下疫情信息传递与预警过程的内在不足。

[9]据此，卫生行政部门作为人民政府的职能部门受本级人民政府和上级卫生行政部门的双重领导，在疫情信息上报中，当地卫生行政部门的报告对象同时是本级地方人民政府和上级卫生行政部门。公共信息和公共决定的制定尤其应依赖研究结果的传播，并诉诸于独立和多学科的科学专家鉴定。[16]龙国智：《我国政府层级间信息传递的失真现象研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第60页。比如，我国在2014年建成达到国际先进水平的预警系统，我国传染病自动预警系统与美国、瑞典、德国、荷兰等国家的同类预警系统比较，具有更加完整的异常识别、预警信号发送、预警结果响应与报告功能，预警用户规模最大，预警的灵敏度与及时性更好。

[11]张玉、刘新新、蔡传锋、贾志娟：《基于交通网络传递的传染病风险传播模型研究》，《计算机与数字工程》2017年第12期 [12]See World Health Organization，A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century，2007， pp.x-xi. [13]栾荣生主编：《流行病学研究原理与方法》，四川科学技术出版社2014年版，第6页。公众对传染病疫情和公共卫生事件享有知情权，初期疫情所具有的科学上的不确定性，并不能成为防止公众获知信息的充分理由。

风险预防原则 引言 传染病及其暴发所导致的突发公共卫生事件不仅大规模损害公民的生命和健康，而且严重影响生活和生产秩序，其所造成的经济损失更是无法估量。然而，层级式的预警权限配置却采取了一种从下到上的平面结构，从发现疫情的医疗机构和疾控机构到卫生行政部门再到相应人民政府，从地方到中央的层级式集中过程在本质上无法适应疫情传播立体性的现实。

[25]在SARS等疫情预警中，如果疾控机构具有足够的独立权威，也许整个事件的后继发展方向会有所不同。因此，现代风险社会的突发公共卫生事件预警系统应当与疫情传播的立体性相对应，采取一种立体性、网格化的预警权限配置模式，通过预警权限的下放和分散实现中央和各地方多元并举。

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